在金融机构职务犯罪案件中，“国家工作人员”身份性质的认定与否会直接对定罪和量刑造成结构性影响。因此，国家工作人员身份问题的审查必然成为办理这类案件的重中之重，也是控辩双方的必争之地。

　　结合近期办理的某信用联社领导被指控贪污罪、受贿罪、非国家工作人员受贿罪、违法发放贷款罪案件，笔者接下来对农村信用社（以下简称“农信社”）中领导（主要指理事长和主任）的身份性质认定问题进行分析。

　　农村信用社本质上是合作金融与农村相结合的产物，在我国历经七十余年的发展，为国家解决“三农”问题提供了金融支持。农信社作为我国一种极特殊的金融机构，其设立和改革之路颇为曲折，厘清农信社的历史变革对于办理这类案件具有极其重要的意义。

　　既懂专业，又懂行业，对律师辩护工作是一种挑战，这也是律师工作的价值所在。经研究梳理大量资料，农信社发展大致经历了快速发展期、公社管理期、恢复发展期、改革试点期、深化改革期和股份制改革期：

　　1951年3月，全国信用合作汇报会议召开，《关于全国信用合作会议的报告》指出：“为了进一步发展农村信用合作社，满足农民的普遍要求，必须单独组织农村信用合作社，统一由银行领导，信用社单独成立后，其存款、贷款、存实、贷实由信用社办理。”

　　1951年5月，中国人民银行组织召开了第一届全国农村金融工作会议，确定信用合作是群众性的资金互助组织，主要组织农民自己的资金进行资金融通，解决社员的生产生活问题，由银行给以和业务支持。会后，中国人民银行总行颁发了《农村信用合作社章程准则草案》《农村信用互助小组公约草案》和《农村信用合作社试行记账办法草案》半岛彩票官方APP下载。

　　1955年中国人民银行颁发了《农村信用合作社章程（草案）》，对农信社的性质和任务从规章制度上进行了更加明确的规定。

　　在中央政府的鼓励和指导下，从1954年到1956年，全国农信社数量超过了16万个，社员达到9500多万人，包括6800多万农户，占全国农户总数的60%左右。

　　这段时期内，农信社先后被下放给人民公社、生产大队和贫下中农组织管理，基本上成了基层社队的财务部门。而后，农信社又被交由国家银行管理，成为国家银行在农村的基层金融机构，从此走上了“官办”道路，彻底迷失了合作金融的本性。

　　这段时间农信社开始向合作金融组织本性回归，走上了“官办”向“民办”的回归之路，进入由农行代管时期。

　　1984年发布《国务院批转中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告的通知》，第五条规定“建立信用合作社的县联社。县联社是各个基层信用社组织起来的联合组织”。以县为单位成立县级联社，统一管理县内信用社，解决了以乡镇为单位的信用社过于分散不便管理的问题。县级联社管理体制的建立，增强了农信社的内部管理能力，是信用社走向自主管理和发展的一个重要标志。

　　1988年末，农信社机构、网点近40万个，建立县联社2200多个，占全国县市总数的80%以上。

　　1996年8月，国务院农村金融体制改革部际协调小组发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》，正式宣告农信社与农行脱钩，农信社重新走上了独立发展之路。

　　1997年6月12日，中国人民银行农村合作金融监督管理局正式成立，全面承担起了对农信社改革的领导、监管职责。

　　1997年9月，中国人民银行颁布了《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联社管理规定》，11月又颁布了《农村信用社章程（范本）》和《农村信用社县级联社章程（范本）》。

　　随着农信社改革的推进，中国人民银行越发意识到单靠自身力量难以覆盖规模庞大、各地情况不一的农信社体系，因此，组建省级行业自律组织被提上了日程。

　　1999年4月，中国信用合作协会筹备办公室宣告成立，其使命是指导各省因地制宜地建立起行业自律组织。

　　2000年7月，经国务院批准，中国人民银行联合江苏省人民政府在江苏省开展第二轮农村信用合作社体制改革试点工作，探索形成了农村信用合作改革三种模式，一是县(市、区)为单位统一法人；二是条件成熟农村信用社组建农村商业银行；三是在县(市)联社入股基础上组建省联社，由省联社统一管理信用社和县联社。

　　之后，江苏省在全省开展全面清产核资、建立统一法人体制的改革运动，江苏省原有的1746个农信社合并为82个独立的县级法人。

　　2001年9月19日，全国首家省联社——江苏省农村信用社联合社应运而生，直到2007年8月最后一家省联社——海南省联社成立，全国范围内基本建立“省联社—县（区）级法人主体”的管理模式。

　　2001年末，全国首批农村商业银行在江苏各地相继成立，使我国农村信用社商业化、市场化的改革方向逐渐明朗。

　　2003年6月27日，国务院颁发《深化农村信用社改革试点的方案》，在浙、鲁、赣、贵、吉、渝、陕、苏八省市率先进行改革试点，主要包括三点：

　　一、以法人为单位改革信用社产权制度，结合自身情况自主选择股份制、股份合作制、合作制等多元化的产权制度；

　　二、信用社的管理交由地方政府负责，落实“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制；

　　三、国家出台了财政、税收、金融等一系列扶持政策，帮助信用社消化历史包袱。

　　2004年8月，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，将试点范围扩大至除海南和西藏以外的21个省（区、市），将上述改革进一步深化和扩大化。

　　2010年11月，发布《中国银监会关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，实施股权改造工作的总体目标是：全面取消资格股，加快推进股份制改造；今后不再组建农村合作银行，符合农村商业银行准入条件的农村信用联社和农村合作银行，应直接改制为农村商业银行；暂不符合条件的，要尽快将资格股全部转换为投资股，并改制组建为股份制的农村信用社。用五年左右时间将农村合作金融机构总体改制为产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业。

　　2019年12月，银保监会在《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》中再次提出“在保持县域法人地位总体稳定的前提下，因地制宜对农村信用联社和农村合作银行实施股份制改造”。

　　回顾建国以来农信社的发展历史，其改革的核心问题主要围绕着两个方面：一是推进农信社产权制度改革，经历了从合作制到多元化产权再到股份制改革的变迁；二是理顺农信社管理体制，将管理职责下放到地方，实现从行政依附到市场化的转型，逐步建立了“省联社—县（区）级法人主体”的管理模式。

　　依据《刑法》第九十三条，“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”

　　3.国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；

　　农信社作为金融机构，明显不是国家机关，所以相关领导不属于第一类国家工作人员。接下来会详细分析农信社领导是否属于第二类和第三类国家工作人员。

　　因《刑事审判参考》第1233号案例“朱思亮非国家工作人员受贿案——如何认定受委派从事公务”中的论证结构非常工整漂亮，故本文参照了该论证结构并展开进一步分析研究。

　　国有资产可以分为企业国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产和国有自然资源资产。

　　依据《中华人民共和国企业国有资产法》第二条规定，本法所称企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。第四条规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

　　结合以上两条规定，可以确认企业国有资产与国有出资企业二者之间的概念同一。根据该规定第五条，国家出资企业是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。

　　依据国资委发布《机关、事业单位、国有企业带头安排残疾人就业办法》第二十四条规定，国有企业是指国有、国有控股和国有资本占主导地位的企业。

　　虽然依据国家统计局发布的《关于对国有公司企业认定意见的函》，广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：纯国有企业（包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有）、国有控股企业（包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式）和国有参股企业（具有部分国家资本金，但国家不控股的企业）。狭义的国有企业，仅指纯国有企业。

　　国资委作为监督管理国有资产的权威机构，其作为解释主体发布的文件更具有权威性，而且从时效性上，国资委发布该文件的时间是2021年，国家统计局发布文件的时间是2003年。

　　需要明确的是，最高院发布的《刑事审判参考》第1233号案例中采用的表述为国有企业或国家出资企业，此处“国有企业”的概念应作“狭义的国有企业”进行理解。但在认定国家工作人员身份时，最高院将《刑法》第九十三条中“国有公司、企业”界定为“广义的国有企业”，即国家出资企业。如此理解， 能够保证“国有企业”逻辑上的一致性。

　　从农信社的历史背景来看，在股权结构方面，农信社章程中一般规定本联社由辖域内农民、农村工商户和各类经济组织入股组成，实行自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的经营方针，即农信社的注册资本中一般没有国有资产，因此农信社不属于国家出资企业。

　　在审查被追诉人所任职的农信社是否属于国有企业或国家出资企业时，此处往往会嵌套一个隐含问题：国家出资企业作为社员入股农信社时，是否会导致该农信社的性质转化为国家出资企业。公诉机关往往也会以存在国家出资企业入股农信社为由，主张该农信社属于国家出资企业。在笔者办理的这起农信社案件中，公诉人的指控理由即包含这一点。

　　国家出资企业作为社员入股农信社时，并不会使该农信社的性质变为国家出资企业（注：国家出资企业单独或联合100%控股的子企业有待进一步研究）。国资委曾在答复《关于“国家出资企业”如何定义的问题咨询》时，回复称“国家出资企业是指各级国资监管机构代表本级人民政府履行出资人职责的企业，即一级企业，不包含子企业”。依据该答复，农信社作为子企业，不属于国家出资企业，因此，农信社领导也不属于第二类国家工作人员——国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。

　　依据银监会发布的《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》第二条规定，省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。

　　与常见的企业间持股和管理关系上的正向挂钩不同，市农信社、县区农信社与省联社在出资持股和管理关系上属于倒挂，“自下而上入股，自上而下管理”，即股权关系上，省联社由市农信社、县区农信社、农村合作银行出资入股组成，但管理关系上确是有省政府授权省联社对全省的市农信社、县区农信社和农村合作银行进行行业管理。因此，经常有人调侃省联社是农信社改革中的最大赢家。从以上出资关系上来看，省联社也不属于国家出资企业。

　　首先，农信社在章程中一般会规定由社员代表大会选举产生理事，由理事会选举、更换理事长以及聘任或解聘主任，即农信社的领导由自己的理事会选举产生。

　　省联社仅是受省政府授权进行行业管理，虽然农信社选举产生的理事长和主任需要省联社的党委发文，但省联社的发文行为应当理解为行业管理的备案性质，而非委派性质。司法实践中，普遍存在一种好像只要经过党委研究决定的人员就属于国家工作人员的错误认识，盈科深圳律所作为一家执业律师数量超过千人的大所，也有自己的党委，但显然不会有人认为律所党委任命的主体为国家工作人员。

　　地方银监会也会对任职资格进行发文批复，但该种批复仅是对任职资格的形式审查，也不属于委派。

　　而且，从股权结构上，省联社的注册资本中没有国有资本，其并不具备“委派”的主体资格，农信社的领导也不属于第三类国家工作人员——国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。

　　依据《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第四款规定，“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。”“从事公务”是认定国家工作人员的本质特征，对于受国家机关委派从事公务，主要表现为管理公共事务或经营管理国有资产；对于受国家出资企业委派从事公务，主要是代表国有投资主体对国有资产行使监督管理权。

　　“从事公务”是认定国家工作人员的本质特征，公务具有国家代表性、职能性和管理性，三者缺一不可，其中国家代表性属于本质特征。当初设立农信社是为了解决农村、实现资金融通的功能，国家也会对其进行财政、税收政策方面的扶持，但并非承载了该功能就可将在其中任职的领导定性为国家工作人员，毕竟任何类型企业的出现和设立都肩负着一定的社会责任。农信社的领导职位不具有国家意志性，并不代表国家机关或国家出资企业行使职权，因此农信社的领导从事的工作也不属于公务。

　　1.《刑事审判参考》总第95集第937号：陈凯旋受贿案—省农村信用合作社联合社委派到市、县、乡、镇农村信用合作社联合社、农村信用合作联社的人员是否属于“以国家工作人员论”的范围；

　　2.《刑事审判参考》总第112集第1233号：朱思亮非国家工作人员受贿案—如何认定受委派从事公务；

　　3.【检例第190号】宋某某违规出具金融票证、违法发放贷款、非国家工作人员受贿案

　　因很多朋友已将上述案例全文放在网上，本文为节省篇幅暂不录入，有需要的读者可以自行检索。

　　为办理该起农信社案件，笔者在裁判文书网中检索了农信社系统所有类似相关案例并提交给法院，本文暂从中摘录三个：

　　但对公诉机关关于被告人黄凤仪应以受贿罪定罪的指控。因被告人黄凤仪担任官渡农村合作银行董事长、昆明市农村信用合作社联合社主任、理事长等职，虽均先由云南省农村信用社联合社党委按程序确定为候选人，由官渡农村合作银行和昆明市农村信用合作社联合社党委向同级董事会或理事会推荐，但仍应由官渡农村合作银行和昆明市农村信用合作社联合社按各自的章程选举或聘任产生。而且官渡农村合作银行和昆明市农村信用合作社联合社，一为股份合作制，一为集体所有制，两者均为自主经营，自负盈亏，且无国有资本或财政性资金入股的企业法人，也未履行公共事务管理职能。因此，被告人黄凤仪作为官渡农村合作银行董事长、昆明市农村信用合作社联合社主任半岛彩票官方APP下载、理事长等，其不属于国家工作人员，所在岗位也不具有从事公共事务管理和监督、管理国有资产的职责，其也不属于国家机关或国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业从事公务的人员，所以，公诉机关指控罪名不当，本院不予支持。

　　关于公诉机关指控李德盛系国家工作人员身份，构成受贿罪的意见。经核查，自治区联社为自治区国资委监管系统企业中的非国有企业。北流联社和玉林联社为自治区联社辖区联社。2011年11月30日，经自治区联社委员会研究，决定李德盛任北流联社党委书记，2011年12月13日，自治区联社同意推荐提名李德盛为北流联社理事长人选；2017年7月18日，自治区联社委员会研究，决定李德盛任玉林联社党委书记，2017年8月10日，自治区联社同意推荐李德盛为玉林联社理事长人选。根据《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款规定，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以国家工作人员论。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》第六条规定，经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。具体的任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定。本案中，被告人李德盛担任北流联社党委书记、理事长，自治区联社玉林办事处副调研员，玉林联社党委书记、理事长职务，虽经自治区联社的推荐提名、决定任命，但自治区联社不属于国家机关、国有公司、企业、事业单位，根据上述规定，李德盛所从事的工作不属于以国家管理事务及国有财产监管事务为主要内容的公务活动。因此，公诉机关指控被告人李德盛在北流联社及玉林联社任职期间属于国家工作人员身份的意见不成立，本院不予支持，被告人李德盛的犯罪行为构成非国家工作人员受贿罪。

　　本院认为，《中华人民共和国刑法》第九十三条规定，国家工作人员是指国家机关从事公务的人员。国有公司、企业事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。宜春农村商业银行股份有限公司是股份制有限公司，不是国家机关也不是国有公司或企业，故不能基于被告人胡林华是宜春农村商业银行股份有限公司的董事长而认定其为国家工作人员。另外，江西省农村信用社联合社委员会决定被告人胡林华任江西省农村信用社联合社宜春办事处党组书记，任宜春农村商业银行股份有限公司党委书记，提名为宜春农村商业银行股份有限公司董事长，可认定为委派，但经本院核实，江西省农村信用社联合社亦是股份合作制企业，其股东由各县区农村信用合作社联合社组成，不属国有企业或国家机关，宜春办事处是其派出的不具备法人资格的机构。故亦不能据此认定被告人胡林华为国有企业委派到非国有企业从事公务的人员。据此，公诉机关指控被告人胡林华系国家工作人员，并指控其行为构成受贿罪与法律规定不符，本院不予支持。辩护人提出被告人胡林华不符合受贿罪的主体资格的辩护意见本院予以采纳半岛彩票官方APP下载。

　　在办理金融机构职务犯罪案件中，需要重点审查被追诉人任职单位和关联单位的股权结构以及其实际工作内容。如经审查，被追诉人所任职农信社和省联社均不属于国家出资企业，所从事的工作内容也不涉及监督管理国有资产，则不能将其认定为国家工作人员。

　　在检索农信社系统职务犯罪案件中，发现很多案例中检察院以国家工作人员身份起诉，部分法院以非国家工作人员判决，也有部分以国家工作人员判决。一切问题的审查需要回归规范和证据，穿透层层迷雾见本质，刑事诉讼的基本原则是罪责刑相适应，不能让被追诉人在职期间未享受到国家工作人员待遇，在刑事诉讼程序中却又“享受”国家工作人员的待遇，这种错位应当予以纠正。

　　1.《回望60载：中国农村信用社60年发展历程回顾》，《中华合作时报》2011年11月18日版。

　　2.《农村信社改的历史回顾和对策建议》，董希淼，《中国银行业》2022年第9期。

　　3.《我国农村信用合作社发展历程及趋势初探》，傅春，葛怀伦，《农村经济与科技》2021年第32卷第17期。

　　李祖全律师，北京市盈科（深圳）律师事务所专职律师。中南财经政法大学刑事诉讼法学硕士，担任武汉大学法学院刑事案例研习班教学合伙人、中南财经政法大学法律谈判课程教学合伙人、中南民族大学模拟审判课程教学合伙人、无讼学院专栏讲师、万法通学院专栏讲师、点睛网律师学院特邀专栏作者。

　　2023年、2024年连续获得盈科律所“优秀刑辩律师”荣誉，在经济犯罪和金融犯罪领域具有丰富的知识储备和办案经验，多次帮助客户取得取保候审、不起诉的办案结果。返回搜狐，查看更多半岛彩票官方APP下载半岛彩票官方APP下载半岛彩票官方APP下载